楊烜創(chuàng )造了司令部制度，完善了指揮體制。在部隊層面，則充分發(fā)揚軍事民主，提高部隊凝聚力。
營(yíng)、連一級成立軍人委員會(huì )，通常由副營(yíng)長(cháng)、副連長(cháng)擔任委員會(huì )主任，士官長(cháng)擔任副主任。軍人委員會(huì )定期召開(kāi)會(huì )議，就部隊管理、伙食、戰術(shù)等問(wèn)題展開(kāi)討論。討論結果不具有執行力，供營(yíng)長(cháng)、連長(cháng)參考。
總司令部，師、團司令部成立執行委員會(huì )，簡(jiǎn)稱(chēng)執委會(huì )，由總司令、師司令、陸師團長(cháng)、水師支隊長(cháng)擔任執行委員會(huì )主任。副司令、副團長(cháng)、副支隊長(cháng)為執行委員會(huì )副主任，參謀機關(guān)、軍政機關(guān)、后勤機關(guān)負責人為委員。
如果說(shuō)司令部是部隊的領(lǐng)導機關(guān)，執委會(huì )則相當于司令部的領(lǐng)導機關(guān)。但凡部隊重大事項，都由執委會(huì )討論決定，交由主任簽發(fā)。情況緊急時(shí)，由主任臨時(shí)專(zhuān)斷。
營(yíng)、連一級參照設立執行委員會(huì )，由軍官、士官長(cháng)組成。
設立執行委員會(huì )、軍人委員會(huì )，可以在制度層面保證軍事發(fā)主。
五、黑旗軍要履行多種職能。
除了行軍打仗，還要組織政府、平均地權、開(kāi)礦設廠(chǎng)、大辦學(xué)校、宣傳教育等。
譬如，黑旗軍攻占南寧，就要組織軍政府。為了提高效率，政府應由軍隊接管，采取軍政府的形式。
要實(shí)行“均田免賦”，就要把地主的土地平分給農民。這就要統計人口，測量土地，設計分地方案。這些工作，也只能由軍隊來(lái)承擔。
再譬如，要大辦學(xué)校，但一時(shí)招募不到許多合格教師，就要組織教學(xué)培訓，從軍中選拔教學(xué)骨干，從民間遴選優(yōu)秀知識分子，把民間知識分子培養成合格教師。
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